Мы, Минфин России, будем предлагать подготовить отрицательное заключение

Изменение системы налогообложения нефтяной отрасли, предложенное депутатами законодательного собрания Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и поддержанное Минэнерго РФ, в перспективе может обернуться потерей существенной части доходов федерального бюджета. Доходы от НДПИ на нефть в 2014 году составили 2,5 триллиона рублей. В ближайшие годы в результате налогового маневра произойдет существенный рост НДПИ, компенсирующий снижение экспортной пошлины на нефть. Даже в условиях снижения нефтяных цен бюджетная система в краткосрочной перспективе рискует триллионами рублей. Такова цена замены по всей отрасли существующего налога на добычу полезных ископаемых налогом на финансовый результат. Минфин выступает против законопроекта, предполагающего внедрение новой системы даже на некоторых проектах, при этом не отказывается обсуждать уже назревшие изменения системы налогов для нефтянки, но призывает взвешенно и осторожно принимать решения, рассказал в интервью директор департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ Илья Трунин.

— Илья Вячеславович, какова позиция Минфина по предлагаемым изменениям системы налогообложения нефтяной отрасли?

— Мы свою позицию заявили, по разным причинам мы не поддерживаем этот специальный налоговый режим в виде налога на финансовый результат от добычи нефтяного сырья, который предлагает Законодательное собрание ХМАО-Югры.

Во-первых, мы не считаем, что предложение по введению НФР — это эксперимент. Эксперимент — это когда вы берете два одинаковых объекта, на одном изменяете условия, а на другом не изменяете и сравниваете результат. Здесь такого не предполагается — нет ни базы для сравнения, ни критериев успешности или неуспешности эксперимента.

Во-вторых, по поводу введения нового налога на пилотных проектах. На слушаниях в Госдуме в пятницу фигурировали 12 проектов. Когда мы обсуждали это с Минэнерго, которое поддерживает этот законопроект, они говорили, что проектов не 12, а больше. Потому что 12 — это только те проекты, по которым есть финансово-экономические модели, с их точки зрения. Насколько нам известно, в Минэнерго поступили заявки от нефтяных компаний на введение спецрежима на 35 месторождениях. Теоретически число таких заявок может расти и дальше.

Однако говоря о числе пилотных проектов и эффектах от спецрежима для бюджета, авторы идеи по проведению эксперимента упускают одну существенную деталь, по всей видимости, считая ее не слишком важной, — абсолютно не понятны критерии отбора проектов для проведения такого якобы эксперимента. Между тем даже по результатам поверхностного анализа у нас складывается ощущение, что проекты подобраны таким образом, чтобы, во-первых, обеспечить отсутствие потерь для бюджета в совокупности по всем пилотным проектам: падение доходов на некоторых месторождениях по сравнению с действующей налоговой системой должно компенсироваться ростом на двух или трех других месторождениях. А во-вторых, на этих месторождениях сравнительно просто нарастить добычу в короткие сроки. Другими словами, эта выборка не репрезентативная.

Самое главное, что нам говорят авторы законопроекта, на чем настаивает Минэнерго, так это на том, что главная цель — это предотвращение падения добычи нефти в традиционных регионах добычи. Как утверждается, в случае если не будет принято экстренных мер по точечному льготированию некоторых участков, то мы увидим снижение добычи уже в ближайшие годы. То есть предполагается, что рост добычи на тех участках, которые попадут в эксперимент, будет показателем эффективности закона.

С нашей точки зрения, можно не проводить никакого эксперимента, потому что при тех параметрах налога, которые предлагаются, и том перечне месторождений априори очевидно, что рост добычи там будет. Если сравнить налог на финансовый результат и тот налоговый режим, который существует сейчас, то мы видим, что в условиях нового налогового режима весь объем капитальных вложений полностью компенсируется фактически за счет бюджета. То есть по сравнению с тем объемом налогов, который недропользователь заплатил бы в действующих условиях при добыче с этого участка, он не заплатит, по меньшей мере, сумму, эквивалентную его капитальным вложениям.

— Вы хотите сказать, что новый налог — это лишь способ предоставить новые льготы?

— Когда мы обсуждаем перечень пилотных проектов от 12 до 35 участков, мы видим, что это обычные месторождения в районах с развитой инфраструктурой и в действующую систему льгот они не попадают. В результате, опять же, складывается ощущение, что провести эксперимент (а на самом деле снизить налоговую нагрузку) предлагается там, где не удалось получить какие-либо иные льготы.

— Поэтому Минфин будет предлагать не поддерживать этот законопроект? В таком случае, что следует сделать для того, чтобы избежать снижения нефтедобычи?

— На каждом месторождении добыча рано или поздно будет падать. Особенно если внешние условия сложатся определенным образом: не будет ни роста цен, ни улучшения условий добычи, ни новых открытий — добыча все равно упадет. Поэтому ни в коем случае нельзя говорить о том, что вне зависимости от чего бы то ни было государство должно поддерживать текущий уровень добычи. Задача поддержания добычи любой ценой может в итоге привести к тому, что при определенных условиях мы будем деньги из бюджета давать на то, чтобы добыча не падала.

Цена на нефть в 30 долларов за баррель автоматически отсекает целый ряд инвестиционных проектов, какие бы ни были условия. Цена в 150 долларов, наоборот, включает целый ряд проектов.

Вряд ли мы должны индивидуальными изменениями налоговой системы компенсировать падение цен. Мы и так построили свою налоговую систему таким образом, что большая часть негативного эффекта от падения цен на нефть перекладывается на бюджет (как, впрочем, и положительный эффект от роста цен). Задача государства — установить универсальные налоговые условия для всех, если в этих налоговых условиях происходит сокращение инвестиций и государство это не устраивает, то менять эти условия необходимо для всех, а не для индивидуально отобранных проектов.

Однако мы не утверждаем, что никаких проблем нет. Скорее всего, в среднесрочной перспективе в 3-5 лет действительно возникнет проблема инвестиций в месторождения с высоким уровнем затрат на освоение, более высоким, чем есть у нас сейчас. Может быть, ценовая ситуация изменится, а может, и нет, но проблемы с инвестициями и с добычей на новых участках могут возникнуть. Проблема усугубляется тем, что в последние годы мы предоставили огромное количество льгот, этот процесс набрал полную силу, и его сложно остановить: тем, кто получил льготы, очень сложно от них отказаться (даже в обмен на новый налоговый режим, не предполагающий роста нагрузки), а те, кто остался без льгот, понимают, что расширение перечня льгот — оптимальный способ налоговой реформы.

И в этой связи, конечно же, переход на универсальную систему налогообложения основанную на чистом доходе от инвестиционного проекта, чтобы не предоставлять точечные льготы, очень актуален.

Ведь чем еще плох законопроект, который внес ХМАО, так это тем, что он не выгоден и его не поддержат те компании, у которых большая часть добычи нефти льготируется по действующей налоговой системе. К примеру, те, которые в Поволжье добывают нефть. Этот же налог абсолютно неприменим экономически к регионам Восточной Сибири, где установлены налоговые каникулы по НДПИ плюс льготная ставка экспортной пошлины. Другими словами, новый налог не позволяет сократить и так чрезвычайно обширную и уже сложную в применении систему льгот по НДПИ.

Еще один вопрос, который надо решать при обсуждении такой реформ, — администрирование нового налога. С учетом накопленного опыта налоговых органов оно осуществимо, но достаточно сложно (особенно с учетом общей суммы доходов от нефтяной отрасли), чтобы вводить его сразу по всей отрасли.

— Вы в своей авторской статье, опубликованной на сайте Минфина, писали, что Минфин предлагает внедрять новую систему налогообложения нефтяной отрасли для новых месторождений…

— Наша позиция следующая: давайте отрабатывать новую систему, но в тех регионах, на тех месторождениях, которые сейчас и так пользуются льготами. Они обособлены, они находятся в регионах с неразвитой инфраструктурой, там на первом этапе освоения нет НДПИ, там налоговые каникулы, там применяются льготы по экспортной пошлине. Давайте заменим эти налоги — либо один из них, либо оба — налогом на дополнительный доход или НДД.

Почему НДД? Само название "налог на финансовый результат" выглядит странным. Ведь чем у нас, налоговых специалистов, отличается доход от финансового результата? Тем, что финансовый результат может быть как положительным, так и отрицательным. Это перевод на русский язык финансового термина PNL — profits and losses. Мне кажется странным облагать налогом отрицательный финансовый результат.

Что еще важно. Нам кажется, что этот процесс (отработки новой системы — ред.) займет больше времени, чем предлагаемые три года. Потому что продолжительность инвестиционного проекта в нефтяной отрасли измеряется десятками лет: 40 лет, 50 лет для разработки крупного нефтяного месторождения — это нормальные сроки. Говорить о том, насколько эффективна система или нет для таких долгосрочных проектов в промежутке три года, наверно, достаточно странно.

— На каком промежутке следует оценивать новую систему?

— Мы считаем, что постановка сроков здесь — это в принципе неверный подход. Если все участники процесса договорятся, что новая система налогообложения — мы об этом говорим давно — нужна и переход на нее — это правильное решение в перспективе, то надо (работать над ее разработкой — ред.). Например, мы предлагаем в качестве объекта новые льготируемые месторождения, и неважно, сколько их будет — 12 или 112, везде, где они есть, давайте начинать применять эту систему. Можно вводить и другие критерии, если они необходимы, но это должны быть именно критерии, а не перечень.

— Когда может состояться итоговое совещание в правительстве?

— Обсуждение уже идет. Мне кажется, что вопрос настолько фундаментальный, что лучше его обсудить со всех точек зрения и принять взвешенное решение, чем установить срок, к которому обязательно надо какую-то позицию выработать. С нашей точки зрения, помимо общих вопросов по эффективности нового налога есть еще и вопрос минимизации рисков для бюджета. Безответственно принимать решение, которое поставит под угрозу в перспективе существенную часть доходов федерального бюджета.

— Какую часть? Можете назвать?

— На текущем трехлетнем отрезке времени невозможно сказать, какие будут выпадающие доходы (хотя бы в силу неясности по поводу перечня месторождений на новом спецрежиме). Но поскольку предполагается, что это решение долгосрочное, а если не долгосрочное — то оно бессмысленное, то там уже разговор может быть гораздо более серьезным, вплоть до всего НДПИ, который не льготируется, мы можем потерять с этих месторождений в первые годы.

В перспективе под риском при макропараметрах 2015 года (то есть цена Brent 50 долларов за баррель, курс 63 рубля за доллар) может находиться весь объем НДПИ на нефть, то есть до 2,8 триллиона рублей. Все зависит от цены на нефть и курса доллара. Чем выше цены, тем больше объем выпадающих доходов.

— Когда, по вашим оценкам, начнет отрицательно сказываться на бюджете переход на НФР нефтяной отрасли? После трех лет действия?

— В перспективе да. Если будет принято решение, что НФР нужно применять на всех месторождениях или существенно расширить список, то да.

— На ваш взгляд, какие компании заинтересованы в принятии законопроекта в текущей редакции?

— Мне не хотелось бы упоминать какие-то компании. Мне кажется, что все, кто имеет тот или иной объем нельготируемой добычи, в этом заинтересованы. Причем это объективно, мне не в чем компании упрекнуть. Наверно, с точки зрения государства, не очень хорошо в период кризиса предлагать решения, направленные на снижение доходов федерального бюджета, но экономически, с точки зрения их собственников, конечно, лучше платить меньше налогов, чем больше.

— Как вы считаете, возможно ли обсуждение этого законопроекта в Госдуме в весеннюю сессию?

— Мы, Минфин России, будем предлагать подготовить отрицательное заключение и, действительно, мы так настроены, и нам очень хотелось бы, чтобы правительство наше отрицательное мнение поддержало, а Госдума рассмотрела этот законопроект в весеннюю сессию и отклонила его.